乍一看這個題目，人們會覺得很奇怪：這還用問嗎？但它確實是一個問題。近年來，湖北省廣泛開展美好環境與幸福生活共同締造活動，提出以城鄉社區為基本單元。而現有一個城市社區規模數萬人，方便群眾參與共同締造嗎？看起來，“社區” 二字大有考究。壘清 “社區” 在中國的前世今生，或許能找到答案。
與農村的自然村不同，城市的 “社區” 是個外來詞。改革開放前，城市實行 “單位制”，沒有單位的人組成居民委員會。我國的居民委員會比村民委員會的歷史更早。改革開放後，“政企合一” 的 “單位制” 發生變化。特別是 1990 年代，大量企業破產，員工下崗，由誰來承接已無 “單位” 的人員呢？正是在這一背景下，城市由若干居民委員會組成社區居民委員會。過往只為學界使用的 “社區” 進入政府文件，成為城市管理的基層組織。當時，對什麼是社區，如何建設社區缺乏明晰的認識。1998 年，國家民政部開展全國社區建設示範，在 26 個社區建設示範點中，形成了三個有特色的社區建設典範，即當時所說的 “上海模式”、“江漢模式” 和 “瀋陽模式”。我全程參與了武漢 “江漢模式” 的打造，對城市治理有了初步認識。
從社區在中國的興起看，它是基於解決 “單位制” 改革後出現的大量社會問題而產生的，具有很強的國家建構性，是城市管理的基層建制組織。它與社區的原義存在很大差異。一般來說，社區是聚居在一定地域範圍內的人們所組成的社會生活共同體，包括有一定的地理區域、一定數量的人口、居民之間有共同的意識和利益、有著較密切的社會交往。我國的社區具有很強的行政管理特點，可以說是自上而下的市區街體制的延伸。
從社區的原義看，城市的小區更具有社區的特徵。1990 年代後期，隨著 “單位制” 的變革和城市化的推進，中國實行住宅商品化改革，產生了商品樓組成的居民區。這種居民區因為建設用地是購買的，因此有明確的地域邊界；居民是以貨幣的方式購買住宅的，並要支付物業管理費，因此有共同的意識和利益；居民在相同的地域範圍活動，有較為密切的社會交往。但是，“社區” 的概念已用於社區居民委員會，之後出現的商品住宅區被命名為 “小區”，這應該是中國城市發展特有的產物。
中國的城市建設先有住房再有配套建設。許多城市小區住宅修建起來了，但相應的配套設施不全，很難形成一個具有明確邊界和向心力歸屬感的生活共同體。為此，建設部提出了 “完整社區” 的理念，完整社區是指為群眾日常生活提供基本服務和設施的生活單元。
建設部提出的 “完整社區” 顯然更接近於社區的原義，但我國的社區是歷史產物，已成為城市基層建制組織。人們一說到 “社區” 自然便是指這一建制組織，實際上一個社區裡包含有若干個小區。
由於社區是基於城市社會管理需要而設立的，具有相當強的行政管理功能。但在相當長時間內，社區管理基礎較弱。一個社區通常有 2 萬多人，僅有 5 至 7 名工作人員，社區內有若干小區，但小區沒有隸屬於社區的組織機構，這與農村有很大不同。農村治理由人民公社時期的 “三級所有，隊為基礎” 架構轉變而來，在原生產大隊基礎上建立的村委會之下有原生產小隊轉變而來的村民小組，村和組是對應的。城市小區僅僅有業主委員會和物業公司，是圍繞物業而產生的，它們與社區並不是直接對應的組織關係。而居民大量事務不僅僅是物業問題，社區幹部要直接對應數萬居民，自然困難。一段時間內，城市主要還是單一的政府管理，還談不上多元參與和雙向互動的社會治理，大變化的城市尚存在諸多政府難以有效治理的 “縫隙社會”。正是在這一背景下，社區配備了若干網格員，有了向下延伸的組織抓手。即使如此，網格也難以 “一網打盡”，更有諸多 “漏網之魚”。如大量社區小商戶本來是為社區居民提供服務的，但並沒有納入社區治理體系之中。前不久，我們團隊在一個地方調查，發現政府投訴熱線中三分之一以上與小商戶有關。這說明，“完整社區” 還需要 “完整治理”。
從自上而下城市管理的角度看，“社區網格制” 還能應對，但在開展共同締造活動中，這一體制顯然難以適應。近日，我們帶著這一問題專門調查一個社區。在問到共同締造以什麼單元開展？被訪談的社區書記脫口而出：當然是小區啊！為什麼是小區而不是 “社區” 呢？書記不假思索道：共同締造在於發動群眾、組織群眾和群眾參與，只有距離居民生活最近，與居民利益直接相關的小區才能組織群眾共同參與。
接下來的問題又出現了，小區是一個與人們生活和利益直接相關的生活單元，卻缺乏相應的組織體系，也難以成為一個治理單元。這一問題的提出如只有當生產力發展到一定階段才必然要求變革生產關係一樣。共同締造活動的開展，取得了一定成效，但也暴露出基層治理的短板，這就是城市社區之下的組織體系不健全。共同締造活動更多的是自上而下的組織動員，如果沒有自上而下的組織動員，活動便難以持續。這就要求深化共同締造，健全和完善社區以下的治理體系，將因共同締造而生成的組織和治理常態化。
要健全和完善社區治理體系，必然涉及到 “社區” 這一基本問題。因應城市管理需要，社區已固化為建制單位，最接近社區原義的小區又不叫社區，也沒有構成相應的組織和治理單元。考慮到中國社區制的歷史緣由和現實狀況，不妨對社區作雙重理解。在原有的建制社區基礎上，將小區作為建制社區之下的 “小社區”，重點是按照社區的理念將小區建設為 “完整社區”，強化相應的組織和治理功能，以 “完整治理” 夯實社區治理基礎。這方面，我們訪談的社區已經有了很好的探索。
在中國，許多問題在實踐中遭遇到，也要通過實踐加以破解。只有經常到實踐田野現場才能獲得真知！